自2013年國務院大力推廣PPP（政府和社會資本合作）模式以來，PPP在中國出現爆炸式增長。根據財政部PPP中心數據，截至今年9月30日，全國綜合信息平臺項目庫入庫項目10471個，入庫項目金額約12.5萬億元。但是，從落地情況來看，進度不如預期，其中一大原因就是PPP領域頂層法規缺失，社會資本對PPP模式觀望多、參與少。

　　觀望多、參與少的原因很復雜，其中，對地方政府誠信的擔憂，是社會資本不愿參加PPP的最主要原因。因為，這些年來，地方政府在與社會資本的合作過程中，經常出現承諾多、兌現少，甚至開門迎商、關門打狗的現象。尤其在城市建設過程中，欠賬、拖賬、賴賬現象十分嚴重。如果沒有強有力的法制做保障，沒有契約意識做基礎，社會資本與政府的合作就很難向縱深推進。更多情況下，PPP會淪為政府變相負債、向社會資本舉債。

　　從實際情況來看，絕大多數的城市建設項目，包括各種基礎設施建設項目，社會資本都是以“債主”的身份參與的，而不是投資主體。也就是說，政府通過平臺公司向社會資本融資，并由平臺公司承擔償還債務的責任。如此一來，所謂的社會資本與政府合作，實際只是為政府多了一個融資渠道，而最終的債務承擔者，仍然是政府。

　　殊不知，PPP的初衷，并不是想讓政府通過這樣的方式繼續大規模負債。如果社會資本只是扮演了銀行資金的角色，就失去了PPP的意義。推廣PPP的目的，就是要把社會資本的積極性調動起來，讓社會資本承擔起社會公共設施、基礎設施的建設責任，并使其在這樣的責任承擔中獲得相應的利益，最終使社會資本的作用得到最大限度的發揮。更重要的，如果PPP推廣得好，還有利于社會資本更多地參與到經濟發展、國企改革、社會事業建設中去，有利于減少社會資本因過于寬裕卻無處投資而可能帶來的財富外流、市場炒作、地下金融泛濫等問題。

　　很顯然，如果沒有規范的法律體系作保障，社會資本與政府的合作就無法按照契約上的規定全面履行，那么，PPP就會是一句空話。至少，雙方的合作不會那么順利，更不會那么容易。眼下PPP項目的落地率低，就是因為彼此之間缺乏有效的信任，缺乏能夠讓雙方都嚴格按照契約履行義務、承擔責任、享受權利的法律保障。這也意味著，加快PPP立法，應成為推動社會資本與政府合作最重要、最緊迫的工作。為此，需要注意以下幾個方面的問題。

　　首先，必須破除部門利益蕃籬。從現實來看，承擔著PPP推廣任務的發改委、財政等部門，仍在為按照誰的思路立法而爭論。要想更好地推動社會資本與政府的合作，就不能讓PPP立法淪為部門立法，更不能因為利益之爭而使制定出來的法律具有太強的部門利益平衡跡象。

　　其二，PPP立法一定要以公平為基礎，體現地位平等。相關法規要充分考慮社會資本和政府的共同利益，而不能在利益關系的處理方面明顯偏向政府。否則，仍然無法打消社會資本的顧慮，無法讓社會資本積極參與到PPP項目中來。

　　再者，PPP立法范圍要廣、內容要全，要能夠實現全覆蓋。從項目推送到項目運行，都要用立法的方式固定下來，以確保項目建成以后，能夠讓社會資本在良好的環境下運作。這就要求，制定的法律不僅要科學、嚴謹、周密，還要與其他法律相協調。否則，法律的執行也會出現問題。

　　最后，要實事求是，分步實施。考慮到PPP立法是一個新課題，難以一蹴而就，其過程可以分兩步走：第一步，先以行政立法的方式，由國務院法制辦制定出一部條例，以滿足目前工作需要；第二步，根據條例的實際實施情況，研究制定針對PPP的法律，由人大推動相關立法工作。不過，立法的時間也不能拖得太長。因為這幾年是PPP大爆炸的時期，凸顯的矛盾不少，沒有完善的法律保障，很多問題就難以得到妥善解決。

　　總而言之，只有加快推進立法，PPP才有前途，社會資本才有信心，政府才能安心。（中國民營經濟研究會理事、中國經濟網專欄作者 譚浩�。�


　　中國經濟網評論理論頻道開放投稿，原創評論、理論文章可發至cepl#ce.cn（#改為@）。詳見中國經濟網評論理論頻道征稿啟事。


相關文章：避免PPP淪為地方舉債工具

　　　　　PPP回歸滿兩年，四個問題需要正視