濟貧法是一種兜底性、綜合性的社會救助制度，通過地方教區居民繳納的濟貧稅和慈善捐助，為陷入貧困的人們提供幫助。

　　從十九世紀后半期開始，英國社會的貧困問題不斷加劇。主要原因是，大規模工業化、市場化后，工人階級除了勞動力一無所有，只有靠出賣勞動力維持生活；但市場存在巨大的風險，工人階級時刻面臨失業、傷殘等威脅，這些威脅無不導致貧困、疾病和老無所養。

　　傳統的濟貧法應對這些問題已經力不從心。濟貧法是一種兜底性、綜合性的社會救助制度，通過地方教區居民繳納的濟貧稅和慈善捐助，為陷入貧困的人們提供幫助，1834年新濟貧法實施后，主要是讓申請救助的貧民以進入濟貧院接受強制勞動為條件予以救助。這種救助方法已經不適應高度工業化市場化的社會救助要求，必須建立新的制度以適應時代的變遷。

　　十九世紀80年代，統一不久的德國先后通過了疾病保險法、工傷事故保險法和老年與殘疾保險法，建立了三大社會保險制度。疾病保險法由雇主負擔30％保險費，雇工承擔70％，國家予以一定的補貼；工傷事故保險由雇主承擔所有保險費；老年與殘疾保險由雇主和雇工各承擔一半保險費，國家予以一定補貼。可見，德國社會保險制度主要是個人繳費型的，國家只是補貼一部分費用。

　　德國的社會保險制度對于英國也帶來影響。英國是不是應該學習德國，建立類似的社會保險制度呢？英國社會掀起了廣泛的討論。

　　針對英國日益嚴重的養老問題和老年貧困問題，英國在十九世紀八十和九十年代也提出了建立國家養老金制度的設想，引起爭論。焦點集中在，在已經有濟貧法存在的情況下，有沒有必要建立一種新型的國家養老金制度？如果有必要，是免費的，還是個人繳費的制度？圍繞這些問題，英國全社會都卷入了爭論。最后爭論的核心就落在是強制性要求個人繳費的養老金制度，還是國家提供的免費養老金制度上。

　　一些人反對免費養老金制度，主要是出自對貧困成因的認識，認為酗酒、浪費、缺乏自立意識等道德原因都會造成貧困，國家免費養老金制度會造成他們對國家的依賴。免費養老金制度不僅不能促進人類品德的進步，反而會導致各種不良行為的滋長，免費提供救濟的濟貧法已經提供了先例，現在再實施免費養老金制度，無疑會加劇各種弊端的進一步蔓延。也有人從國家財政負擔的角度反對免費養老金計劃，認為免費養老金計劃所需要的費用是“毀滅性的高昂”，是一項導致“普遍貧困化的計劃”。

　　工會等組織反對繳費型強制養老保險計劃，支持免費養老金計劃。工會指出，“一項免費的國家養老金制度，不僅對于保證最低工資率，而且對于工會的財政命運，都是十分必要的”。一些雇主也對免費養老金計劃表示支持。有的雇主已經給雇工提供了職業養老金，隨著老年人口的增長，費用不斷增加，雇主難以負擔，所以迫切希望國家提供免費養老金以解除企業的壓力。有的雇主也認識到，實行免費養老金計劃有利于提高經濟效益，認為阻礙財政增長的一種因素是壓在年輕人肩上的養活老年人的擔子，如果把這種負擔從年輕人肩上卸下來，并給他們為自己努力工作的機會，那么，在兩代人以后，這個國家的工人階級就完全不需要養老金。

　　普通民眾強烈要求實行國家免費養老金計劃，工會等社會團體成立了“有組織的勞工爭取養老金全國委員會”，采取一致行動，爭取實行免費國家養老金制度。1905年選舉中，提出社會改革主張的自由黨獲勝，29名獨立工黨議員進入議會，其中11名是有組織的勞工爭取養老金全國委員會成員，給人們帶來希望。但反對免費養老金的力量仍然強大，自由黨內也有人持反對意見，主張實行德國式的繳費型養老金計劃。不過自由黨內以勞合·喬治為代表的社會改革派認識到，自由黨就是作出社會改革的承諾才得以勝選，所以，只有實行免費國家養老金制度，才能得到人民擁護，鞏固自己的執政黨地位。盡管面臨各種反對意見，自由黨還是提出了免費養老金法案。

　　1908年，英國議會正式批準了養老金法案，建立了國家養老金制度。法案明確了國家養老金制度的普遍性和免費性原則，支付國家養老金所需的一切費用均來自議會批準的撥款，法令保護養老金領取者的選舉權、公民權及憲法保護的權利。1911年，英國頒布《國民保險法》，《健康保險法》和《失業保險法》作為該法第一和第二部分先后被議會批準實行，正式建立了國民健康保險制度和失業保險制度。健康保險費用由雇主和工人繳納7/9（女工為3/4），議會撥款2/9（女工為1/4）。失業保險費由工人、雇主和國家共同承擔。

　　英國從此正式建立了以社會保險為核心的現代社會保障制度。與德國的比起來，英國社會保障制度更加強調國家的責任，公共財政承擔了大量的費用。

　　（作者梁發芾系財稅學者）