股票發行全面注冊制的啟動，寄托著市場各方的熱切期盼。注冊制改革是我國新時期資本市場深化改革的重要一環，在資本市場改革發展進程中具有里程碑意義。注冊制改革的核心是讓市場發揮更大的作用；中小投資者權益保護水平事關全面注冊制改革成敗與紅利釋放；依法織牢織密保護網，全面提升中小投資者獲得感，刻不容緩。

　　全面注冊制改革核心：讓市場發揮更大作用

　　注冊制改革的本質，是把選擇權交給市場。與以前的核準制相比，不僅涉及審核主體的變化，更是充分貫徹以信息披露為核心的理念，企業發行上市全過程更加規范、透明和可預期。注冊制改革的核心，是讓市場發揮更大的作用。在上市的發行和定價等環節上，如何讓市場發揮更大的效應，將企業發行股票的權利交還給企業和市場，將定價的權利交還給投資者，是注冊制的本質，也是它與核準制的最大區別。

　　以信息披露為核心，發行上市全過程更規范。全面注冊制下企業股票發行上市全過程，更加規范、透明和可預期，正是實施全面注冊制要達到的重要目標。全面注冊制落地后，股票市場各板塊的定位清晰，主板定位于大盤藍籌企業，科創板定位于“硬科技”企業，創業板定位“三創四新”企業。同時，注冊制的相關配套制度，也在不斷完善，各板塊的上市企業可以通過轉板、分拆上市、并購重組等加強互動聯結，使得資本市場在支持行業龍頭、科技創新和專精特新企業等方面，將發揮更大的作用。

　　退市機制更順暢，“優質優價”態勢更加明顯。股票發行注冊制，將在更廣闊的時空發揮制度優勢，將促進資本市場更好地發揮服務實體經濟功能，將引發資本市場諸多變化，將加速市場生態和投資者結構的深刻變化。全面注冊制下的“雙向暢通”上退市制度，將提高對投資者價值識別和甄選能力的要求，未來機構投資者的優勢及功能價值將逐漸突出。隨著股票市場對于投資者研究能力要求的提高，全市場的投資理念或將趨向于多元價值投資，有利于形成理性投資環境。

　　中小投資者權益保護水平事關全面注冊制改革紅利釋放

　　中小投資者權益保護水平影響資本市場的資源配置效率。在一定時期和特定的條件下，在投資者權益保護水平較高的市場環境中，股票市場發達，上市企業數量眾多、大企業規模較大、市場價值更高，企業紅利可觀，中小投資者受侵害程度和所有權集中度都很小。中小投資者權益保護機制的完善健全與否直接影響著企業家股權融資行為選擇的方向、規模與結構，并且決定著資本市場上資源配置的效率，因為中小投資者權益保護水平和資本市場的資源配置效率之間是強正相關關系。這種效率表現在企業可獲得更多的市場資源額度，以及這些資金更高的使用效率等方面，從而，最終實現對中小投資者權益保護的目的。因此，完善的中小投資者權益保護機制，通過影響企業融資行為的規模、結構及方向，提升資源配置效率，企業可獲得更多的優質資源額度與更高的資金使用效率。

　　保護中小投資者權益體制機制創新。應從優化公司資本結構、強化公司治理入手，以制衡大股東與實際控制人利益集團的權力為著眼點，及時增加、調整、健全、完善中小投資者權益保護的相關法律法規制度，進一步明確中小投資者的權益，制定完善的經濟賠償制度，強化中小投資者權益維護的法律責任；以融資的有效性為主線，應糾正企業強股權融資偏好的資本結構優化機制、股權融資的政府監管機制、企業實際控制人制衡機制和中小投資者權益的保護機制；從建立健全股東大會制度、董事會治理結構、管理層激勵與約束、股權融資門檻、股權價格規制、信息披露制度、事后監管與懲罰規則和外部市場體系等方面，盡快出臺矯正與治理強股權融資偏好的對策措施。

　　政府更好作為的方向與原則。政府只有加強對信息披露的監管，加大對內幕交易和市場操縱的懲罰，建立公正、透明、規范和高效的資本市場秩序，才能從根本上糾正企業的強股權融資偏好，切實保護中小投資者權益。要重視對上市企業激勵相容約束，強化對違反信息披露義務相關責任人的懲罰；建立健全資本市場的民事賠償制度，構建共同的資本市場道德準則；提高股票市場透明度，建立公正、透明、規范和高效的資本市場秩序。政府監管部門應全面加強監管執法，依法從嚴打擊證券發行、保薦承銷等過程中的違法行為，推動證券特別代表人訴訟機制常態化，落實欺詐發行責令回購制度，更好地保護中小投資者合法權益。

　　不斷提升中小投資者全面注冊制改革紅利獲得感

　　全面注冊制下，只有進一步完善資本市場法律體系，加大監管部門對財務造假等違法違規行為的處罰力度，“零容忍”執法更加精細化，投資者民事救濟和糾紛解決渠道進一步暢通，依法織牢織密保護網，才能全面提升中小投資者改革紅利獲得感。

　　完善法律法規體系。資本市場配套規則需要進一步精細化，行政責任、民事責任和刑事責任等共同構成的立體法律責任制度需要進一步精細，一方面使得有違法行為的控股股東、實際控制人、內部董事等“關鍵少數”受到應有的嚴厲處罰，另一方面也要探討已經建立相應治理、內控、合規制度的發行人或上市公司，有減免責任的空間。全面注冊制下要考慮進一步完善以下配套機制：應明確證券交易所與證監會之間的職責分工；強化“申報即擔責”的主體責任，除了“嚴刑重典”外，也要通過改革，引導中介機構聲譽約束機制發揮作用。

　　嚴格“零容忍”執法。監管部門應堅持“零容忍”執法理念，加大對財務造假等違法違規行為的打擊力度，執法、司法將更加精細化。以財務造假為例，除負有責任的控股股東、實際控制人和少數內部董事外，還應根據其他責任人的工作崗位和職責、在信息披露資料的形成和發布等活動中所起的作用等實際情況審查認定相應的法律責任。同時，應該加大證券違法違規行為的處罰力度，進一步提升執法震懾力。執法也必將愈發精細和合理，對于罪與非罪、合法與非法、主體責任的認定，也需更加科學嚴謹。因此，全面注冊制改革后，證監會必須將更多資源投入到對已上市公司的監管工作中去，加強對財務造假、操縱市場等違法違規行為的處罰力度，執法也要更為精細。

　　暢通中小投資者維權渠道。全面注冊制下，發行上市條件更加包容，主板發行定價和交易制度發生變化，由于中小投資者的風險承受能力和自我保護能力較低，投資者權益保護將更加重要。

　　一方面，為了更好解決投資者起訴難、維權貴的問題，必須健全我國多元化的投資者行權維權機制。為此，監管部門要更加有效推動創立實施多元糾紛化解、持股行權、支持訴訟、先行賠付、示范判決等多項行之有效的行權維權機制，特別是要不斷完善“默示加入、明示退出”的證券集體訴訟制度，大幅降低投資者的維權成本和訴訟風險。證監會應從民主立法程序、制度內容設計、風險處置等方面不斷健全“大投保”格局，注重加強中小投資者合法權益的保護，盡快建立健全一個覆蓋證券審判標準、訴訟程序和賠償保障等環節的全鏈條投資者民事賠償體系。

　　另一方面，為了強化中小投資者權益保護，要進一步完善代表人訴訟機制。推動民事賠償責任優先制度落地，探索更便捷的糾紛解決機制，持續推動提高上市公司質量，督促各類中介機構歸位盡責，要進一步探討通過普通代表人訴訟和特別代表人訴訟制度提高民事索賠程序效率，完善金融糾紛的多元解決機制。為此，需對投資者風險承受能力進行適當的分類與識別，這是阻斷投資者參與投資風險資產避免損失的前道防護；要進一步完善和用好代表人訴訟機制，特別是考慮將投服機構作為特別代表人訴訟啟動的“參與式”進一步改變為“發起式”，通過個別訴訟、普通代表人訴訟和特別代表人訴訟“三位一體”的聯動，真正實現對違法行為的立體打擊；民事賠償金優先于行政罰款或者刑事罰金，是一種非常有力的投資者保護制度，要落實和貫徹民事賠償優先的各項配套措施；要推動建立更好的、更便捷的糾紛解決方式來減少投資者的維權成本，快速便捷地解決投資者合理訴求。

　　【作者系北京師范大學政府管理學院教授，博士生導師，中國資本研究院院長；本文系國家社會科學基金項目“中國機構投資者異化行為與監管政策研究”（19AGL012)和“融資偏好視角下中小投資者利益保護機制與對策研究”（12BGL033）的成果之一】