小城鎮(zhèn)的發(fā)展在我國之所以受到高度關注，與中國走什么樣的城鎮(zhèn)化道路有關。西方發(fā)達國家在實現(xiàn)現(xiàn)代化以后，農村和農業(yè)人口都已占很小的比例，城市成為生活的中心。而中國是人口大國，特別是農村人口眾多，在一個相當長的時期內，農村和農業(yè)人口都還占有相當?shù)谋壤Ｗ鳛檫B接城鄉(xiāng)的小城鎮(zhèn)，無論是在城鎮(zhèn)化進程中還是在鄉(xiāng)村發(fā)展中，都扮演著重要的角色。
小城鎮(zhèn)發(fā)展的新問題
經過幾十年的快速發(fā)展，我國小城鎮(zhèn)已經開始進入一個新的穩(wěn)定發(fā)展期，也遇到一系列發(fā)展中的新問題。最為突出的問題就是小城鎮(zhèn)的產業(yè)空心化。20世紀80年代中期以后，我國小城鎮(zhèn)的迅猛發(fā)展與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起聯(lián)系緊密。隨后由于城市經濟改革提供更多發(fā)展機遇，小城鎮(zhèn)在技術、資本上缺乏比較優(yōu)勢，也由于在新發(fā)展理念指引下我國對小城鎮(zhèn)提出更高的綠色發(fā)展要求，一大批規(guī)模小、技術差、污染大的小工業(yè)退出了小城鎮(zhèn)，絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)都向第三產業(yè)加速轉型，曾經支撐小城鎮(zhèn)發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)經歷了“去工業(yè)化”的過程，這也造成小城鎮(zhèn)的產業(yè)空心化。
與之相聯(lián)系的突出問題是小城鎮(zhèn)的財力弱化，土地財政的式微導致小城鎮(zhèn)發(fā)展的資金短缺。2006年全面取消農業(yè)稅以后，工業(yè)曾成為小城鎮(zhèn)財政的主要支撐，而隨后大部分小城鎮(zhèn)工業(yè)的退出，使我國小城鎮(zhèn)的發(fā)展在很大程度上依賴土地“農轉非”收益支持。但隨著我國對耕地紅線的劃定并實行最嚴格的保護制度，也由于房地產業(yè)進入發(fā)展的低迷時期，相當一部分小城鎮(zhèn)負債嚴重、財政困難，發(fā)展資金短缺。由于大城市和小城鎮(zhèn)在就業(yè)和發(fā)展機會上的較大差距，實際上小城鎮(zhèn)的常住人口，特別是勞動力人口的外流現(xiàn)象在近十年來仍然突出。各地打造形式多樣的特色小鎮(zhèn)，試圖走出小城鎮(zhèn)發(fā)展產業(yè)空心化和財政困境，但質量參差不齊、雷同化嚴重，相當一批特色小鎮(zhèn)選擇走旅游觀光、休閑養(yǎng)生的路子，人為打造大量人文景觀，缺少產業(yè)的實質性支撐，造成特色小鎮(zhèn)的一些爛尾工程。
盡管小城鎮(zhèn)發(fā)展出現(xiàn)了這樣或那樣的新問題，但依然是推進中國式現(xiàn)代化、走新型城鎮(zhèn)化道路的關鍵。小城鎮(zhèn)是我國居民的重要生活區(qū)域，根據(jù)第七次全國人口普查的數(shù)據(jù)，2020年我國建制鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)常住人口達到3.25億人，占到全國總人口的23%，占全國城鎮(zhèn)人口的36%。
小城鎮(zhèn)發(fā)展的新議題
自費孝通先生1983年發(fā)表《小城鎮(zhèn)大問題》以來，我國小城鎮(zhèn)經歷了恢復發(fā)展、高速增長、發(fā)展調整、轉型發(fā)展等不同的發(fā)展階段。這種階段性的發(fā)展特征變化的最根本原因是產業(yè)和市場的變化。就像費孝通先生所揭示的，小城鎮(zhèn)的興衰與鄉(xiāng)鎮(zhèn)產業(yè)的興衰是緊密聯(lián)系的。有產業(yè)就有就業(yè)機會，有就業(yè)機會就有勞動力的集聚和人口的集中，有勞動力的集聚和人口的集中就有商業(yè)服務的興起，就有城鎮(zhèn)生活的活躍，這是小城鎮(zhèn)發(fā)展的一般經濟邏輯。但在中國的城鎮(zhèn)化過程中，一個鮮明的特點，就是市場和政府的雙驅動。政府通過資源配給的導向，對城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略和布局產生極大的影響，這是與其他國家城鎮(zhèn)化所不同的一個重要特點。所以，小城鎮(zhèn)發(fā)展階段的變化，也極大地受到政策調整的影響，比如建制鎮(zhèn)設立的放寬和收緊、基礎設施建設的投資、鄉(xiāng)鎮(zhèn)貸款權融資權的變動、發(fā)展項目的規(guī)劃，等等。
學者們從不同的立場和學術視角對小城鎮(zhèn)發(fā)展在我國城鎮(zhèn)化進程中的角色和影響發(fā)表了不同的見解，有的特別強調要遵循基于城市規(guī)模集聚效益的經濟邏輯，更多的則是強調經濟邏輯要與社會邏輯相統(tǒng)一。特別是自2013年我國提出“以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略以來，城鎮(zhèn)化與進城農民工的市民化緊密聯(lián)系起來，并且要求把進城落戶農民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系。當然，政府的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，并不一定能夠被完全貫徹和實現(xiàn)，在小城鎮(zhèn)的發(fā)展中，“上有政策、下有對策”的情況也時有發(fā)生。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，很現(xiàn)實的一個問題就是發(fā)展的資金從哪里來。國家早已取消了農業(yè)稅，如果小城鎮(zhèn)也出現(xiàn)產業(yè)“空心化”，土地財政又難以持續(xù)，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政多半要靠來自上級財政的轉移支付，發(fā)展的空間非常有限。這也導致了雖然國家在戶籍改革中從大城市到小城鎮(zhèn)逐級放寬條件和取消限制，但全國小城鎮(zhèn)的戶籍人口和常住人口的比例都沒有因此出現(xiàn)顯著增加。
小城鎮(zhèn)發(fā)展的新機遇
在我國發(fā)展的新階段，由于環(huán)境保護的緊約束和勞動密集型產業(yè)的比較優(yōu)勢弱化，小城鎮(zhèn)出現(xiàn)過早的“去工業(yè)化”。產業(yè)“空心化”和財政能力弱化成為小城鎮(zhèn)普遍面臨的發(fā)展難題，學界也在思考和探索小城鎮(zhèn)發(fā)展的新路徑。
黨的二十大報告再次重申，“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農業(yè)轉移人口市民化”，并且強調，要“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協(xié)調發(fā)展格局，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設”。在闡述我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要文件中，這里的一個重要變化，是在大中小城市協(xié)調發(fā)展格局中沒有再提“小城鎮(zhèn)”的概念，而是提出了“以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化”議題。在此之前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在2022年5月已專門印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》，要求“再經過一個時期的努力，在全國范圍內基本建成各具特色、富有活力、宜居宜業(yè)的現(xiàn)代化縣城，與鄰近大中城市的發(fā)展差距顯著縮小，促進城鎮(zhèn)體系完善、支撐城鄉(xiāng)融合發(fā)展作用進一步彰顯”，但同時也特別強調，要嚴格落實耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，防止大拆大建，嚴格控制撤縣建市設區(qū)，防范地方政府債務風險。從大的背景看，提出推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，一方面是基于對城市發(fā)展規(guī)律的認識和總結，城市的規(guī)模集聚效益畢竟是城市發(fā)展的基本驅動力，另一方面也是基于構建城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展格局的考慮，特別是強調把城鄉(xiāng)融合發(fā)展和構建新型工農城鄉(xiāng)關系納入新型城鎮(zhèn)化建設。
所以說，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，并不是對小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的遺棄，而是為小城鎮(zhèn)發(fā)展提供了新的機遇，因為這意味著我國城市建設資源配置力量的下沉。這也成為小城鎮(zhèn)發(fā)展的新議題。有的學者已經根據(jù)浙江的經驗敏銳地領悟到，這一新戰(zhàn)略為構建新型的“市縣關系”“城鄉(xiāng)關系”“縣鎮(zhèn)關系”都提供了新機遇。因為，我們需要把小城鎮(zhèn)建設納入這一新的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署中，按照“十四五”規(guī)劃的要求，統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的規(guī)劃建設，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務農民的區(qū)域中心。
我國自秦以降2000多年來，縣是最穩(wěn)定的國家治理的區(qū)域行政單位，歷經數(shù)千年而不變，自然有它合理存在的經濟、政治、社會邏輯。古人云，“郡縣治，天下安”，說的也是這個道理。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化，不僅是遵循發(fā)展規(guī)律的要求，也是遵循國家治理規(guī)律的要求。在這種新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略部署的背景下，城鄉(xiāng)融合發(fā)展、小城鎮(zhèn)的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興，都要與以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化部署有效銜接。（作者為中國社科院學部委員、原副院長）
