政府部門是唯一具有全局理性的部門

　　一般而言，債務規模和經濟規模之間具有一定的比例關系，隨著經濟規模的增長債務規模也在擴張。可以說，經濟增長的過程就是各個部門資產負債表擴張的過程，特別是在近十幾年來的“債務-投資”增長模式驅動下，各個部門的負債規模顯著上行。現在的問題是，隨著房產等資產價格的下滑，居民部門的負債意愿在下降，資產負債表已經呈現出收縮的態勢。在經濟周期下行的階段，企業和個人選擇降低支出和負債是非常理性的個體選擇。但從宏觀變量來看，我們又需要通過加大消費、投資與支出，扭轉各個部門資產負債表收縮的現狀，這就是全局理性和個體理性之間的沖突。

　　對于個人和企業來說，在這個階段選擇加杠桿不僅是非理性的，而且是危險的，宏觀經濟政策也無法強行要求微觀主體擴大支出。當前唯一可以從全局理性出發，提供逆周期力量的部門便是政府部門，離開了政府部門的逆周期擴張，經濟調整的過程將會大大延長。

　　政府部門應當加強逆周期調節，而非降杠桿

　　去杠桿或者降杠桿的時機和節奏是非常重要的，如果在經濟下行期，企業和居民已經在主動降低杠桿，政府此時也選擇降低杠桿，那么經濟整體將嚴重缺乏擴張性的力量。當前地方政府的“化債”問題頗受關注，很多人理解化債就是消除債務，至少是減少債務，地方政府也傾向于減少新增支出和投資，謹慎地避免增加政府部門債務。今年上半年，化債重點省份的GDP增速相較去年同期下降了1.1個百分點，下降幅度顯著高于非重點省份。

　　當前我們要厘清這樣一種思維：當經濟中的三大部門有兩大部門擴表意愿下降時，政府應該擴大負債規模。有人認為中國政府的負債規模已經過大，其實這也是一個誤區。我們的統計梳理顯示，中國中央政府的杠桿率是全球主要經濟體中最低的，沒有之一，中央政府部門的杠桿率僅為23.6%。

　　即便加上地方政府的顯性債務以及隱性債務，我國政府部門的杠桿率為100%左右，低于G7集團大部分發達經濟體，日本、意大利、美國、法國以及英國的政府部門杠桿率分別為227%、142%、112%、110%與102%。德國的政府部門杠桿率較低，僅為65%，這與德國政府近十幾年來持續實施“債務剎車”有關。

　　珍惜并用好政府債務工具：量的穩定與質的提升

　　政府部門加大逆周期調節，就需要為政府收入尋找來源，在經濟下行的壓力下擴大稅收是不明智的，特別是一些地方政府為了緩解財政收入壓力，轉而尋求增加非稅收入，甚至采取了一些非常規的征繳措施，這影響到了整個社會的市場氛圍和營商環境，并有可能帶來當地稅源的長期流失。

　　我們要理解政府收入的重要來源之一是政府債務，比如中央政府可以發行使用國債和特別國債，地方政府可以發行使用一般債和專項債，再比如通過置換債和再融資債進行地方債務的騰挪和接續等，需要珍惜并用好這些債務工具。當然，政府債務風險也值得關注，我們要吸取過去軟預算約束下地方政府債務工具被濫用的教訓，一些債務工具的使用并沒有帶來生產效率的提高，而是形成了大量低效和無效的投資，最終帶來了債務負擔過重和不可持續的局面。

　　如何用好政府債務工具？簡言之，就是要做到量的穩定和質的提升。量的穩定就是要認識到隨著經濟增長債務水平還是應當穩定提升。債務問題的應對與化解并不能一蹴而就，并且需要避免化債措施持續形成緊縮效應，這反而會加大債務壓力，而不會緩解債務壓力。質的提升則更加重要，我認為主要包括兩個方面，一方面是調整債務結構，一方面是調整債務用途。

　　從調整債務結構來看，我的建議是應該把大量準政府債務、隱性政府債務變成顯性政府債務，由于中央政府的杠桿率水平偏低，建議把一部分地方政府債務轉換為中央政府債務。債務結構調整有兩個好處，第一個好處是有助于重新釋放地方政府的經濟活力，使其免于陷入債務的泥潭。二十屆三中全會也提出應當深入優化央地財政關系、加強中央事權，首先是基本民生保障等純公共物品的確需要中央加大統籌力度，其次是一部分地方政府債務根本無法償還，應當作為一次性問題由中央政府來進行消化。第二個好處是可以有效降低債務成本，現在有的地方政府融資平臺仍以10%以上的利率在借款，轉變為政府債務甚至中央政府債務之后，可以使得債務運行更加可持續。過去我們有些部門的認識并不完全正確，為了粉飾部門報表而沒有反映出真實的債務狀況，當前是時候回歸到本源了。

　　從調整債務用途來看，過去大量的政府債務被用于基建項目支出，但是隨著存量項目的積累，新增項目需求日益飽和，基建投資的效率水平較低，當前政府債務的使用需要向居民部門傾斜。最近三四年，我一直呼吁需要降低政府在基建方面的投資，投資回報率比較好的項目已經變得稀缺，這也是今年以來新增專項債發行偏慢的原因之一。與此同時，當前居民部門卻正處于“干涸”狀態，需要幫助居民部門恢復生機，這也是我近年來持續呼吁減10萬億基建支出、增10萬億消費補貼的原因。當前宏觀經濟運行的主要矛盾是微觀主體的支出意愿不足、有效需求不足，而有支付能力的需求才是有效需求。支付能力的核心還是解決收入來源問題，并不是簡單的引導與刺激就能激發消費，發放現金補貼是在短期內擴大勞動者收入最有效的方法，國際經驗也證實了這一點。這一政策工具我們一直沒有使用，也有很多不同的聲音，但我認為還是可以進一步研究，晚實施也會比不實施好。

　　除了向居民部門傾斜之外，政府債務工具還需要用于維持政府的信用，特別是盡快解決政府對于企業的欠款問題，這里面既包括對于民營企業的欠款，也包括對于國有企業的欠款。正確地認識政府債務的作用，規范政府債務的使用，調整政府債務的結構，優化政府債務的投向與用途，這是目前政府部門進行逆周期調節，推動實現全局理性的重要手段。我們要珍惜這一工具，用好這一工具，從而為我們的經濟發展增添活力，為經濟轉型提供引導，為經濟回升向好提供有力支撐。

　　（作者分別為中國人民大學經濟研究所聯席所長、教授、博士生導師，中國人民大學經濟學院博士研究生）