近日，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（下文稱《指導(dǎo)意見》）指出，都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。城鎮(zhèn)化的核心是“人的城鎮(zhèn)化”。在當(dāng)前制度安排下，戶籍身份轉(zhuǎn)換是人口市民化的關(guān)鍵性變量，是衡量城鎮(zhèn)化質(zhì)量的最重要尺度之一。為此，《指導(dǎo)意見》提出 “放開放寬除個(gè)別超大城市外的城市落戶限制，在具備條件的都市圈率先實(shí)現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累積互認(rèn)，加快消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，統(tǒng)籌推進(jìn)本地人口和外來人口市民化”，通過放開放寬城市戶籍限制，助力現(xiàn)代化都市圈發(fā)展。

　　《指導(dǎo)意見》提出促進(jìn)現(xiàn)代都市圈發(fā)展的戶籍改革措施，實(shí)質(zhì)上是中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)我國(guó)戶籍改革指導(dǎo)思想的繼承和落實(shí)。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴(yán)格控制特大城市人口規(guī)模。2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》要求，除超大城市和特大城市外，其他城市不得采取要求購(gòu)買房屋、投資納稅、積分制等方式設(shè)置落戶限制。

　　現(xiàn)有戶籍制度是我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物，同時(shí)又強(qiáng)化了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。戶籍制度阻礙勞動(dòng)力要素自由流動(dòng)，導(dǎo)致勞動(dòng)力資源配置扭曲，不利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；同時(shí)以城市戶籍為基礎(chǔ)的社會(huì)福利和公共服務(wù)提供制度，將戶籍居民和非戶籍居民在城市內(nèi)部形成新型二元結(jié)構(gòu)，不利于城市社會(huì)融合，非戶籍人口無法完全共享城鎮(zhèn)化成果。都市圈發(fā)展是一個(gè)經(jīng)濟(jì)集聚和人口集聚的過程，人口自由流動(dòng)是影響都市圈發(fā)展質(zhì)量的重要因素之一。

　　改革開放以后，我國(guó)中央和地方政府逐步拆除人口自由流動(dòng)的壁壘，越來越多的城市逐漸放開落戶限制。但城市間落戶條件各異，人口城鎮(zhèn)化取決于地方政府的經(jīng)濟(jì)利益博弈和政治利益博弈的均衡結(jié)果。《指導(dǎo)意見》提出都市圈戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)，有利于減少流動(dòng)人口落戶的時(shí)間成本，增強(qiáng)流動(dòng)人口的落戶預(yù)期，一方面有利于減少人口持續(xù)地向超大特大城市大規(guī)模流動(dòng)，另一方面有利于吸引人口在都市圈內(nèi)城市間流動(dòng)。在老齡化日益嚴(yán)重和城市間人才爭(zhēng)奪白熱化背景下，都市圈“抱團(tuán)留人”策略很值得提倡。可以說，這種策略轉(zhuǎn)變標(biāo)志著我國(guó)人口城鎮(zhèn)化從追求城市自身人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的“單兵作戰(zhàn)”戰(zhàn)略向追求都市圈內(nèi)部城市共同發(fā)展的“協(xié)同作戰(zhàn)”戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

　　同時(shí)，我們還要認(rèn)識(shí)到戶籍制度改革的艱巨性，將面臨體制上、公共服務(wù)財(cái)政支出壓力和配套改革政策等多重因素的挑戰(zhàn)。體制上，需突破城市政府現(xiàn)有“條塊結(jié)合，以塊為主”屬地化體制的限制，須建立都市圈內(nèi)跨區(qū)域的合作和協(xié)調(diào)機(jī)制，以保證政策協(xié)同和有效執(zhí)行。現(xiàn)有財(cái)政體制下，地方政府是公共服務(wù)財(cái)政支出的主要承擔(dān)者，而人口自由流動(dòng)、城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和公共服務(wù)差異并存的條件下，人口流動(dòng)會(huì)“用腳投票”，短期內(nèi)會(huì)導(dǎo)致人口向經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快、公共服務(wù)好的城市流動(dòng)，長(zhǎng)期來看隨著城市發(fā)展趨同化，人口會(huì)逐步擴(kuò)散到都市圈內(nèi)各個(gè)城市。為避免“鞭打快牛”現(xiàn)象發(fā)生，須建立都市圈政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制或都市圈共同發(fā)展基金。此外，戶籍制度改革“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，還需要配套改革政策以推進(jìn)改革。主要是通過配套改革逐漸剝離戶籍與社會(huì)福利和公共服務(wù)之間的高度關(guān)聯(lián)性，如社會(huì)保障、就業(yè)、教育，以減輕戶籍制度改革的阻力。