黨的二十屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》提出，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國(guó)式現(xiàn)代化的必然要求，必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展。完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制，應(yīng)以農(nóng)村土地制度改革為著力點(diǎn)，從“城”和“鄉(xiāng)”兩頭入手、共同發(fā)力推動(dòng)形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，即對(duì)縣域城鄉(xiāng)土地、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)和城鄉(xiāng)布局系統(tǒng)規(guī)劃，建立健全城鄉(xiāng)用地、生態(tài)環(huán)境以及產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展結(jié)構(gòu)性調(diào)整機(jī)制，科學(xué)合理布局生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，推動(dòng)縣域城鄉(xiāng)、農(nóng)村、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)合理分區(qū)、相對(duì)集聚、協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)縣域城鄉(xiāng)全面融合，探索鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)高質(zhì)量融合發(fā)展新模式。

　　全面優(yōu)化國(guó)土空間布局，構(gòu)建城鄉(xiāng)空間集聚新格局

　　一是建立城鎮(zhèn)空間高標(biāo)準(zhǔn)發(fā)展機(jī)制。高效編制詳細(xì)規(guī)劃，允許縣域城鄉(xiāng)在不違反國(guó)土空間總體規(guī)劃底線等強(qiáng)制性內(nèi)容的前提下，縣域城鄉(xiāng)通過(guò)區(qū)內(nèi)平衡方式調(diào)整片區(qū)建設(shè)用地布局，引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)向城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)集中。二是建立農(nóng)村居民點(diǎn)用地集中布局機(jī)制。詳細(xì)規(guī)劃覆蓋鄉(xiāng)村，優(yōu)化農(nóng)村居民點(diǎn)布局，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施，在依法依規(guī)和充分尊重農(nóng)民意愿前提下，實(shí)施遷村并點(diǎn)，農(nóng)村居民點(diǎn)用地集中布局；加強(qiáng)農(nóng)民公寓和新型農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)；同時(shí)強(qiáng)化政府引導(dǎo)，推動(dòng)工商資本與農(nóng)民集體合作共贏模式，加快縣域城鄉(xiāng)城中村改造。三是健全工業(yè)用地集約發(fā)展機(jī)制。縣域城鄉(xiāng)大力調(diào)整工業(yè)用地布局，依托現(xiàn)有優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，培育戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，打造一批主題產(chǎn)業(yè)社區(qū)，引導(dǎo)零散低效工業(yè)用地集聚。四是建立農(nóng)業(yè)空間連片集聚機(jī)制�？h域城鄉(xiāng)通過(guò)編制國(guó)土空間總體規(guī)劃，適當(dāng)優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局，將零散耕地和農(nóng)田轉(zhuǎn)移集聚，打造規(guī)模連片農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間。五是構(gòu)建生態(tài)空間可持續(xù)發(fā)展機(jī)制�？h域城鄉(xiāng)優(yōu)化整合自然保護(hù)地，建設(shè)生態(tài)示范帶；優(yōu)化城市藍(lán)線和綠線，將城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外自然保護(hù)地全部納入生態(tài)保護(hù)紅線，引導(dǎo)零碎生態(tài)用地向水邊、山邊和林邊連片集中，優(yōu)化國(guó)土空間布局，構(gòu)建城鄉(xiāng)空間集聚新格局。

　　深化農(nóng)村土地制度改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)土地節(jié)約集約利用新格局

　　一是以縣域城鄉(xiāng)為單元開(kāi)展全域土地綜合整治。以縣域城鄉(xiāng)為單元開(kāi)展全域土地綜合整治試點(diǎn)，優(yōu)化耕地和永久基本農(nóng)田布局。探索由省下達(dá)增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，實(shí)施利益平衡前提下的土地空間位置調(diào)整；參照國(guó)有劃撥留用地的方式向被征地村集體供應(yīng)回遷土地和置換土地。二是健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)體系。縣域城鄉(xiāng)允許將集體土地整備中心向市場(chǎng)供應(yīng)土地視為土地一級(jí)市場(chǎng)交易行為。在不改變所有權(quán)的前提下，將符合入市條件的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地通過(guò)收購(gòu)、統(tǒng)租等方式進(jìn)行整合，統(tǒng)一開(kāi)發(fā)。建立縣域城鄉(xiāng)集體和國(guó)有建設(shè)用地混合開(kāi)發(fā)機(jī)制，通過(guò)公開(kāi)交易或協(xié)議方式確定使用權(quán)人，實(shí)行統(tǒng)一開(kāi)發(fā)。參照國(guó)有建設(shè)用地監(jiān)管模式，建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市全鏈條監(jiān)管機(jī)制。三是健全土地增值收益分享機(jī)制。完善縣域城鄉(xiāng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市調(diào)節(jié)金征收政策。以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，構(gòu)建同區(qū)域土地增值收益平衡機(jī)制，允許同區(qū)域土地?zé)o障礙置換，推動(dòng)國(guó)有建設(shè)用地、集體建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地的歸并使用。四是改革完善農(nóng)村宅基地制度。完善縣域城鄉(xiāng)農(nóng)村宅基地分區(qū)管控制度，通過(guò)置換轉(zhuǎn)讓、有償退出等方式，整合騰退宅基地和碎片化集體建設(shè)用地。允許妥善處理產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償關(guān)系后，依法收回農(nóng)民自愿退出的閑置宅基地使用權(quán)，按照國(guó)土空間規(guī)劃確定的經(jīng)營(yíng)性用途入市，構(gòu)建城鄉(xiāng)土地節(jié)約集約利用新格局。

　　加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，構(gòu)建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新格局

　　一是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間拓展機(jī)制。縣域城鄉(xiāng)攻堅(jiān)村鎮(zhèn)工業(yè)集聚區(qū)升級(jí)改造，適時(shí)靈活調(diào)整產(chǎn)業(yè)發(fā)展保護(hù)區(qū)范圍，推進(jìn)連片產(chǎn)業(yè)用地集中管理、統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)。探索縣域城鄉(xiāng)低效土地盤活利用新機(jī)制，對(duì)未達(dá)到約定效益的項(xiàng)目，由政府依法收回土地或引進(jìn)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目共同開(kāi)發(fā)。二是加快構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。支持縣域城鄉(xiāng)開(kāi)展國(guó)家先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展試點(diǎn)。發(fā)展供應(yīng)鏈金融和普惠金融新業(yè)態(tài)，拓寬制造業(yè)融資渠道和融資增信支持體系。縣域城鄉(xiāng)培育和壯大一批制造業(yè)細(xì)分領(lǐng)域“隱形冠軍”企業(yè)。三是構(gòu)建科技創(chuàng)新支撐體系�？h域城鄉(xiāng)建立健全科研成果產(chǎn)權(quán)制度，賦予科研人員科技成果所有權(quán)，建立有利于科研成果轉(zhuǎn)化推廣的激勵(lì)機(jī)制與利益分享機(jī)制。四是搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺(tái)�？h域城鄉(xiāng)搭建依托特色小城鎮(zhèn)促進(jìn)城鄉(xiāng)要素融合的重要載體，打造資源集聚、特色鮮明的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)圈。完善小城鎮(zhèn)聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的功能，創(chuàng)建農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)。創(chuàng)新設(shè)施農(nóng)業(yè)用地利用等配套機(jī)制，著力推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，引入新型經(jīng)營(yíng)主體，加快農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，發(fā)展都市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。積極發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、休閑農(nóng)業(yè)、民宿經(jīng)濟(jì)、農(nóng)耕文化體驗(yàn)等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。五是創(chuàng)新推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展機(jī)制。深化農(nóng)村集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革，促進(jìn)農(nóng)村股權(quán)資本化；推動(dòng)國(guó)有企業(yè)向集體經(jīng)濟(jì)組織提供托管統(tǒng)租服務(wù)，實(shí)現(xiàn)集體土地批量整備，統(tǒng)一開(kāi)發(fā)，鼓勵(lì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)向國(guó)有企業(yè)流轉(zhuǎn)。探索縣域城鄉(xiāng)農(nóng)村集體資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置制度，建立集體資產(chǎn)托管統(tǒng)租機(jī)制，構(gòu)建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展新格局。

　　強(qiáng)化環(huán)境系統(tǒng)治理，構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)品質(zhì)同步、生活品質(zhì)提升新格局

　　一是強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)。縣域城鄉(xiāng)建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)限制開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等實(shí)施財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。縣域城鄉(xiāng)建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，協(xié)同推進(jìn)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境治理。縣域城鄉(xiāng)建設(shè)生態(tài)森林公園群，打造山水林田湖草生命共同體和諧共生的自然生態(tài)文明典范。二是加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。全鏈條優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境整治工程項(xiàng)目建設(shè)流程，打造鄉(xiāng)村振興示范帶，強(qiáng)化連片鄉(xiāng)村振興示范區(qū)和鄉(xiāng)村振興特色精品示范村（居）建設(shè)。三是完善生態(tài)環(huán)境聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制。強(qiáng)化環(huán)境智能監(jiān)測(cè)和預(yù)警，健全環(huán)境信用評(píng)價(jià)和信息強(qiáng)制性披露制度，實(shí)施信用聯(lián)合懲戒，健全環(huán)境公益訴訟制度；強(qiáng)化環(huán)境系統(tǒng)治理，構(gòu)建城鄉(xiāng)生態(tài)品質(zhì)同步、生活品質(zhì)提升新格局。

　　健全基層治理服務(wù)體制機(jī)制，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有力支撐新格局

　　一是健全基層社會(huì)治理現(xiàn)代化新機(jī)制。堅(jiān)持和加強(qiáng)黨組織對(duì)其他各類組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的自治、法治、德治相結(jié)合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善區(qū)鎮(zhèn)村三級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，織密村到組（經(jīng)濟(jì)社）、組（經(jīng)濟(jì)社）到戶、戶到人三級(jí)黨建網(wǎng)格。堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，加強(qiáng)自治組織規(guī)范化制度化建設(shè)，強(qiáng)化村規(guī)民約作用，健全村（社區(qū)）議事協(xié)商制度，提升涉農(nóng)合同糾紛處置效能。二是提升數(shù)字化城鄉(xiāng)一體發(fā)展新水平。深化“城市大腦”建設(shè)，依托數(shù)字政府支撐平臺(tái)，推動(dòng)固定資產(chǎn)投資、營(yíng)商環(huán)境等領(lǐng)域數(shù)據(jù)整合應(yīng)用。結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革，構(gòu)建縣域城鄉(xiāng)社會(huì)治理評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，完善社會(huì)治理網(wǎng)格化機(jī)制。深化信用全鏈條激勵(lì)約束機(jī)制，搭建信用全鏈條信息共享平臺(tái)，多環(huán)節(jié)多方面實(shí)施聯(lián)合激勵(lì)約束，積極拓展信用應(yīng)用。三是構(gòu)建城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化新基建。推動(dòng)縣域城鄉(xiāng)路網(wǎng)一體化規(guī)劃設(shè)計(jì)，加快完善鎮(zhèn)村路網(wǎng)體系。建立縣域城鄉(xiāng)一體的公共交通體系。建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分級(jí)分類投入機(jī)制，推動(dòng)公共財(cái)政投入向農(nóng)村傾斜。同步推進(jìn)縣域城鄉(xiāng)5G網(wǎng)絡(luò)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。四是完善城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)資源均衡配置。創(chuàng)新縣域城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)規(guī)劃和供給機(jī)制，建立健全基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤機(jī)制，推動(dòng)公共資源按常住人口規(guī)模配置。促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，推動(dòng)教育資源向農(nóng)村和常住人口傾斜。提高應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件能力，健全覆蓋城鄉(xiāng)、醫(yī)防融合的基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)體系，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)公共文化資源向城鄉(xiāng)基層延伸，形成為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有力支撐的新格局。

　　作者系廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長(zhǎng)